Actualitat

• 26 Agost 2026

El nou Reial decret llei 21/2026 crea per primera vegada un registre estatal obligatori dels grups d’interès que actuen davant l’Administració General de l’Estat.

La regulació parteix d’una idea que a Catalunya ja coneixem des de fa més d’una dècada: influir legítimament en una decisió pública no és el problema; el que cal és saber qui ho fa, en representació de qui, sobre què i amb quin resultat.

El model estatal, però, incorpora novetats importants, especialment la petjada normativa, una publicitat més detallada de les relacions amb l’Administració i un règim sancionador específic. Per a patronals i organitzacions empresarials, la norma obliga també a distingir entre activitat d’influència i representació institucional reglada.

El BOE del 26 d’agost ha publicat el Reial decret llei 21/2026, de 25 d’agost, de transparència i integritat de les activitats dels grups d’interès, una norma que introdueix finalment una regulació general de les relacions entre els grups d’interès i l’Administració General de l’Estat i el seu sector públic institucional.

La norma entra en vigor l’endemà de la seva publicació i crea un Registre de grups d’interès d’àmbit estatal, públic, gratuït, electrònic i d’inscripció obligatòria, adscrit al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. L’objectiu declarat és garantir transparència, responsabilitat, integritat, traçabilitat i igualtat d’oportunitats en l’exercici legítim de la influència sobre les decisions públiques.

No estem, per tant, davant d’una prohibició del lobby. Ben al contrari. El mateix preàmbul del RDL assumeix que els grups d’interès són actors legítims en una democràcia i que la relació entre els poders públics, el sector privat i la societat civil és necessària per elaborar millors polítiques públiques. La qüestió no és si es pot influir, sinó sota quines regles, amb quina transparència i deixant quina traça.

Catalunya ja fa més d’una dècada que regula els grups d’interès

Per a Catalunya, la figura no és nova.

La Llei 19/2014, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, ja va dedicar tot el seu títol IV als grups d’interès. Posteriorment, el Decret 171/2015 en va desplegar el funcionament i el Decret llei 1/2017 va crear el Registre de grups d’interès de Catalunya com a registre comú de la Generalitat, els ens locals i altres organismes públics obligats per la normativa catalana de transparència.

El principi de partida català és molt similar al que ara adopta l’Estat. S’han d’inscriure les persones i organitzacions que, en interès propi o de tercers, desenvolupen activitats susceptibles d’influir en l’elaboració de lleis, normes, polítiques públiques o decisions administratives. La regulació catalana ja inclou, a més, les plataformes, xarxes i formes d’activitat col·lectiva sense personalitat jurídica que constitueixin una font organitzada d’influència.

Catalunya també obliga a donar publicitat a les relacions dels grups d’interès amb els poders públics, disposa d’un codi de conducta comú i preveu mecanismes de control i sanció. Per posar una dimensió pràctica al sistema, l’informe corresponent a 2023 recollia 681 noves inscripcions durant aquell any i 12.141 reunions, actes i trobades amb grups d’interès, amb activitats d’influència sobre 334 alts càrrecs, directius, subdirectors i assimilats.

Per tant, seria incorrecte presentar la nova norma estatal com si Espanya descobrís ara la regulació del lobby. El que fa l’Estat és completar, en l’àmbit de l’Administració General de l’Estat, un mapa regulador en què Catalunya ja disposava d’una experiència consolidada.

Qui és un grup d’interès?

El nou RDL estatal adopta una definició molt àmplia.

Són grups d’interès les persones físiques o jurídiques i les agrupacions sense personalitat jurídica —incloses plataformes, fòrums, xarxes i altres formes d’activitat col·lectiva— que desenvolupin activitats d’influència, tant si actuen per compte propi com per compte de tercers.

Aquesta definició pot incloure empreses, associacions empresarials, patronals, ONG, fundacions, plataformes ciutadanes, consultores de public affairs, despatxos especialitzats o qualsevol altra organització que pretengui incidir en una decisió pública.

La norma exclou, entre d’altres, les administracions públiques, organismes públics internacionals, partits polítics i les corporacions de dret públic quan exerceixin funcions públiques. Les organitzacions empresarials i sindicals no apareixen, en canvi, excloses com a categoria.

I aquí apareix una qüestió especialment interessant.

Una patronal és un lobby?

Pot ser un grup d’interès als efectes de la norma, però no tota l’activitat d’una patronal és jurídicament activitat de lobby o d’influència.

Aquesta distinció és important perquè la Constitució mateixa reconeix, en el seu article 7, una funció específica a sindicats i associacions empresarials: contribuir a la defensa i promoció dels interessos econòmics i socials que els són propis. No estem, per tant, davant d’organitzacions que simplement “pressionen” l’Administració, sinó que en determinats àmbits desenvolupen una funció de representació social i institucional reconeguda per l’ordenament.

El RDL sembla assumir aquesta diferència quan determina què no considera activitat d’influència. Queden fora, entre altres supòsits, la intervenció en procediments de participació pública previstos legalment o reglamentàriament i la participació en òrgans col·legiats de consulta i participació regulats per una norma.

Això permet diferenciar dues situacions.

Quan una organització empresarial participa, per exemple, en un òrgan institucional de consulta perquè una norma li reconeix aquesta participació, aquesta intervenció no té la consideració d’activitat d’influència als efectes del RDL.

En canvi, si aquesta mateixa organització sol·licita una reunió amb un ministeri o una direcció general per defensar una modificació normativa, presenta un document de posicionament, proposa esmenes o intenta incidir en el disseny d’una política pública fora d’aquests mecanismes reglats, sí que estarem davant d’una activitat d’influència.

La norma inclou expressament les reunions, les campanyes de comunicació adreçades als decisors públics, els documents de posició, les propostes d’esmenes i fins i tot l’ús de tercers per transmetre posicionaments.

Aquesta distinció és rellevant perquè evita una simplificació excessiva: representació institucional i lobby poden coincidir en una mateixa organització, però no són jurídicament el mateix.

El registre estatal serà obligatori

Aquí el nou model és contundent.

La inscripció al Registre de grups d’interès de l’Administració General de l’Estat serà obligatòria per desenvolupar activitats d’influència davant el personal i els càrrecs públics inclosos en el RDL.

Com a regla general, sense la inscripció prèvia no es podran celebrar reunions o entrevistes ni mantenir contactes que impliquin activitat d’influència.

Hi haurà una excepció per a un primer contacte: el representant del grup podrà comprometre’s per escrit a presentar la sol·licitud d’inscripció en un termini de tres dies hàbils. Si no ho fa, no podrà mantenir nous contactes d’aquesta naturalesa.

A Catalunya existeix una fórmula semblant, encara que amb un termini diferent: els grups no inscrits poden subscriure una declaració de compromís d’inscripció i disposen de deu dies naturals per formalitzar-la; si no ho fan, no poden tornar a reunir-se amb els càrrecs subjectes a aquesta obligació.

Si ja estem inscrits a Catalunya, n’hi haurà prou?

Amb el text actual, no es pot considerar que la inscripció catalana substitueixi automàticament la inscripció estatal.

El RDL crea expressament el seu propi Registre de grups d’interès de l’Administració General de l’Estat i estableix un procediment d’inscripció davant el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

Ara bé, la norma és conscient que ja existeixen registres autonòmics i dedica la disposició addicional primera a promoure'n la interconnexió, coherència i interoperabilitat, així com l’intercanvi i la consulta recíproca de la informació.

Però interconnexió no significa, jurídicament, inscripció única.

A diferència del sistema català, en què el Decret llei 1/2017 estableix expressament el principi de reconeixement recíproc i inscripció única entre els registres integrats en el sistema de Catalunya, el RDL estatal no estableix que una inscripció autonòmica produeixi automàticament efectes davant l’Administració de l’Estat.

Per tant, una patronal o associació catalana que ja estigui inscrita al Registre de grups d’interès de Catalunya i que desenvolupi activitats d’influència davant ministeris o organismes estatals haurà de revisar i formalitzar la seva situació davant el registre estatal, sens perjudici que la futura interoperabilitat pugui simplificar els tràmits i evitar duplicitats de dades.

Més informació sobre qui influencia i amb quins recursos

Una altra diferència important és la profunditat de la informació que exigeix el nou registre estatal.

Les organitzacions hauran d’identificar la seva finalitat, àmbits d’interès i finançament. En el cas de persones jurídiques s’haurà d’informar també de la part dels recursos econòmics imputables a l’activitat d’influència, dels fons rebuts de les administracions públiques, de les federacions o entitats de les quals formen part i, quan actuïn per compte de tercers, de la identitat d’aquests tercers.

La regulació catalana ja exigeix informació sobre activitat, àmbits d’interès, finançament, clients i quantitats econòmiques vinculades a l’activitat d’influència. Per tant, tampoc aquí l’Estat parteix de zero, però la nova regulació estatal sistematitza i concreta algunes d’aquestes obligacions amb més detall.

El RDL afegeix, a més, mecanismes relacionats amb les anomenades portes giratòries. Els grups que desenvolupin professionalment activitat d’influència hauran de donar publicitat a les persones que col·laboren amb ells i que durant els cinc anys anteriors hagin ocupat determinats llocs en l’Administració pública estatal.

Les reunions deixaran més rastre

El nou model no posa totes les obligacions sobre el grup d’interès. També les imposa sobre l’Administració.

El personal públic subjecte a la norma haurà de publicar al Portal de Transparència, en el termini d’un mes, les reunions i contactes mantinguts amb els grups d’interès.

Les actes o minutes de les reunions s’incorporaran al registre i hauran d’incloure la data, el lloc, els participants, un resum dels temes tractats i els documents intercanviats, amb les limitacions derivades de la protecció de dades, la seguretat o els secrets comercials i industrials.

Els documents lliurats a l’Administració, les comunicacions escrites i les aportacions fetes en procediments normatius seran, com a principi general, informació pública per defecte. El grup d’interès disposarà de quinze dies hàbils després de l’activitat d’influència per facilitar aquesta informació.

Catalunya també disposa d’agendes públiques dels contactes amb grups d’interès i la Llei 19/2014 exigeix publicitat de reunions, audiències, comunicacions, informes i altres contribucions. Però el RDL estatal porta aquesta traçabilitat documental un pas més enllà en determinats aspectes.

La gran novetat: saber no només qui es reuneix, sinó què aconsegueix modificar

Probablement, el canvi més significatiu del RDL és la petjada normativa.

Cada vegada que l’activitat d’un grup d’interès tingui com a finalitat influir en l’elaboració d’un projecte normatiu, el departament competent haurà d’elaborar un informe de petjada normativa.

Aquest document haurà d’identificar el grup d’interès, el càrrec o empleat públic amb qui s’ha relacionat, les aportacions formulades, la data i objecte dels contactes i, sobretot, quines modificacions del projecte normatiu són conseqüència de la influència exercida per cada grup.

I la traçabilitat no es limitarà a les propostes acceptades. L’informe haurà d’incloure també una relació de les aportacions que no hagin tingut incidència en el text final.

Aquesta és una diferència qualitativa.

Una cosa és saber que una patronal, una empresa, una ONG o una plataforma s’ha reunit amb un ministeri. Una altra, molt diferent, és poder reconstruir després què va proposar, quina part de la proposta va ser incorporada i quina no.

És aquí on la transparència deixa de ser simplement una agenda de contactes i passa a convertir-se en traçabilitat de la decisió pública.

Catalunya ha avançat durant anys en la publicitat de les activitats d’influència i les agendes públiques, però el sistema vigent no disposa d’un instrument legal estandarditzat equivalent a aquesta nova petjada normativa estatal. De fet, la mateixa Generalitat ha identificat els darrers anys la necessitat d’evolucionar el seu model cap a una major traçabilitat de les decisions públiques i de revisar un marc normatiu que ja té més d’una dècada.

Catalunya i Estat: models semblants, però no idèntics

Hi ha, fins i tot, alguna diferència conceptual interessant.

La Llei catalana inclou dins de l’àmbit del Registre les contribucions i la participació voluntària en consultes oficials sobre propostes legislatives o normatives.

El RDL estatal, en canvi, exclou de la consideració d’activitat d’influència la intervenció en procediments de participació pública previstos legalment o reglamentàriament i la participació en òrgans col·legiats de consulta i participació regulats per normes.

Aquesta diferència té especial transcendència per a patronals, sindicats i organitzacions representatives, perquè separa amb més nitidesa la participació institucional reglada de l’activitat de lobby pròpiament dita.

I hi haurà sancions

El RDL estatal no es queda en declaracions de principis.

Les infraccions molt greus poden comportar la cancel·lació de la inscripció, la impossibilitat de tornar-se a inscriure durant un període d’entre dos i cinc anys i multes de 5.000 a 40.000 euros. Les infraccions greus poden comportar suspensions d’entre tres mesos i un any i multes de 2.000 a 5.000 euros. Les sancions fermes per infraccions greus i molt greus seran públiques.

Catalunya ja disposa també d’un règim sancionador. La Llei 19/2014 preveu, per a persones i organitzacions privades, multes de fins a 12.000 euros en les infraccions molt greus i, en determinats casos, la cancel·lació del Registre, la impossibilitat de contractar temporalment amb l’Administració o la inhabilitació per rebre ajuts públics.

Per tant, tampoc en aquest punt es pot parlar d’un model estatal radicalment nou, sinó d’una nova arquitectura que combina elements ja coneguts amb mecanismes de control més específics.

Un Reial decret llei que encara haurà de passar pel Congrés

Cal introduir, finalment, una cautela jurídica.

La norma ha estat aprovada com a Reial decret llei. Això significa que té rang de llei i entra en vigor sense necessitat d’esperar la votació parlamentària, però també que el Govern l’ha dictada fent ús de la facultat extraordinària de l’article 86 de la Constitució.

El Congrés dels Diputats haurà de pronunciar-se expressament sobre la seva convalidació o derogació dins dels trenta dies següents a la promulgació. A més, durant aquest termini les Corts poden acordar tramitar-lo com a projecte de llei pel procediment d’urgència, cosa que obriria la porta a introduir esmenes i modificar-ne el contingut.

Per tant, el text publicat al BOE és ja dret vigent, però encara no necessàriament l’última paraula legislativa sobre la regulació estatal dels grups d’interès.

Transparència sí, però també cal entendre què significa representar

La regulació dels grups d’interès parteix d’un principi saludable: influir sobre una política pública és legítim; fer-ho des de l’opacitat no hauria de ser-ho.

Conèixer qui es reuneix amb l’Administració, en representació de quins interessos, quins recursos destina a aquesta activitat, quines propostes presenta i fins a quin punt aquestes propostes acaben modificant una norma reforça la qualitat democràtica i permet un control públic molt més efectiu.

Però la nova regulació també obliga a no confondre conceptes.

No és exactament el mateix una empresa que defensa directament el seu interès particular, una consultora que exerceix lobby professional per a un client, una ONG que intenta modificar una política pública o una organització empresarial que representa col·lectivament milers d’empreses i participa, a més, en òrgans institucionals i de diàleg social.

Tots poden exercir influència. Però no tots representen de la mateixa manera, ni disposen de la mateixa legitimació institucional.

Precisament per això és encertat exigir transparència sobre l’activitat d’influència, però també és necessari mantenir clara la frontera entre lobby, representació col·lectiva i participació institucional.

El RDL 21/2026 fa un pas important en aquesta direcció. L’Estat arriba tard respecte de Catalunya, però ho fa introduint instruments que poden elevar sensiblement el nivell de traçabilitat de les decisions públiques.

Ara faltarà comprovar dues coses: com funciona realment el sistema quan passi del BOE a la pràctica i fins a quin punt la interconnexió amb registres ja consolidats, com el català, permet evitar que més transparència acabi significant simplement més burocràcia per a les mateixes organitzacions.